Marianne und Werner Wüthrich

Eidgenössische Volksinitiative «Recht auf Arbeit» von 1893

ww. Zeit-Fragen vom 24.11.2015

Die schweizerische Arbeiterbewegung war weltanschaulich von verschiedenen Denk­richtungen geprägt. So wollten die einen die liberale Wirtschaftsordnung sozialer gestalten, andere sie ganz umbauen. Es sollte nicht lange gehen, bis die erste Volksinitiative lanciert wurde. 1893 kündigte Albert Steck, Präsident der Sozialdemokratischen Partei der Schweiz, die Volksinitiative «Recht auf Arbeit» an. Es war eine Pioniertat in zweifacher Hinsicht: Es war die erste Volksinitiative, die lanciert wurde, nachdem 1891 dieses Volksrecht in die Bundesverfassung aufgenommen wurde. Und es war die erste Volksinitiative der wenige Jahre zuvor neu gegründeten Sozialdemokratischen Partei der Schweiz SPS. Steck sprach sich gegen den Klassenkampf aus und betonte, es gehe ihm nicht um den Umsturz der bestehenden staatlichen Ordnung. Die Initiative verlange nur das «Mögliche, das heisst das, was ohne Änderung der Grundlagen unserer heutigen Wirtschaftsordnung thunlich ist». Steck setzte sich gegen revolutionär gesinnte Genossen in seiner Partei durch und liess den liberalen Kern der Wirtschaftsverfassung unangetastet. Er schlug jedoch zahlreiche Ergänzungen und Abänderungen vor – zum Beispiel: Verkürzung der Arbeitszeit, öffentlicher Arbeitsnachweis (das heisst Einrichtung von öffentlichen Arbeitsvermittlungsstellen), Massnahmen zum Schutz gegen ungerechtfertigte Entlassung, ausreichende Unterstützung Arbeitsloser und Garantie des Rechts, gewerkschaftlich tätig zu werden. Weiter sollte die Arbeit in den Fabriken und in staatlichen Einrichtungen demokratischer organisiert werden. 
Die Initiative wurde am 3. Juni 1894 vom Volk mit fast 80 Prozent Nein-Stimmen deutlich abgelehnt. Die Gegnerschaft kam von zwei Seiten: Bürgerliche Kreise argumentierten, das Recht auf Arbeit sei in einer Privatwirtschaft gar nicht durchführbar und die vorgeschlagenen Änderungen würden schrittweise zum Sozialismus führen. Teile der Arbeiterschaft wehrten sich gegen Reformen dieser Art, weil sie nicht das «System» verbessern, sondern es grundlegend ändern wollten. Der Marxismus, der damals auf Klassenkampf und Eroberung der Macht ausgerichtet war, erschwerte eine ruhige, demokratische Auseinandersetzung. 

Auswirkung auf die Rechtsentwicklung

Die meisten der in der Volksinitiative der SP enthaltenen Massnahmen fanden im Lauf der Jahre Eingang in die schweizerische Gesetzgebung, ohne die privatwirtschaftliche Wirtschaftsordnung jemals zu gefährden. Die Entwicklung verlief jedoch in kleinen Schritten und im Rahmen der wirtschaftlichen Entwicklung. Die Volksinitiative von 1894 war ihrer Zeit weit voraus. Sie wurde jedoch zum Startschuss für spätere Sozialreformen. Dazu an dieser Stelle nur einige Stichworte: Bereits 1863 hatten sich an der Landsgemeinde in Glarus 6000 Bürger unter freiem Himmel versammelt und das damals fortschrittlichste Fabrikgesetz in Europa beschlossen. 1876 sagten die Stimmbürger der ganzen Schweiz ja zum eidgenössischen Fabrikgesetz, das die Vorgaben aus dem Kanton Glarus im wesentlichen übernahm. Der Fabrikinspektor in Glarus, der Arzt Fridolin Schuler, wurde zum eidgenössischen Fabrikinspektor ernannt. 1914 wurde das Fabrikgesetz revidiert und auch später immer wieder ergänzt und erweitert, bis es 1963 zu einem umfassenden Arbeitsgesetz für alle Betriebe (und nicht nur für Fabriken) erweitert wurde. 
Auch im Bereich der Arbeitslosenversicherung waren die Schritte klein: Die Gemeinden und Kantone waren zuständig für die Arbeitslosenfürsorge. Eine Versicherung gegen Arbeitslosigkeit konnte freiwillig abgeschlossen werden. Sie wurde anfänglich vor allem von den Gewerkschaften geführt – später auch von den Gemeinden. 1919 beschloss das Parlament Bundesbeiträge für die Arbeitslosenfürsorge und 1924 Subventionen für die Arbeitslosenversicherungen. In den dreissiger Jahren waren etwa 30 Prozent der Arbeitnehmer versichert. Ein eidgenössisches Gesetz über die Arbeitslosenversicherung gibt es jedoch erst seit 1951. 1976 sagten die Stimmbürger mit 68 Prozent deutlich ja zur obligatorischen Arbeitslosenversicherung, wie wir sie heute haben. 
Die Volksinitiative der Sozialdemokraten «Recht auf Arbeit» von 1894 hat die Poli­tik sensibilisiert und bewirkt, dass sich die Bevölkerung der sozialen Frage bewusster wurde und die Notwendigkeit anerkannte, in der freiheitlichen Wirtschaftsordnung Korrekturen vorzunehmen. 

Recht auf Arbeit in der Wirtschaftskrise der dreissiger Jahre

In der grossen Wirtschaftskrise der dreissiger Jahre war die Arbeitslosigkeit weltweit zu einem Massenphänomen geworden. In der «Volksinitiative zur Bekämpfung der Wirtschaftskrise» der Gewerkschaften von 1935 war das Recht auf Arbeit zentral. So hiess es im Initiativtext: Der Bund sorgt für «planmässige Beschaffung von Arbeit und zweckmässige Ordnung des Arbeitsnachweises.» Die Volksinitiative wurde zwar mit 56 Prozent Nein abgelehnt (vgl. Teil 5 der Artikelfolge vom 15. September), die Forderungen nach staatlichen Arbeitsbeschaffungsmassnahmen verstummten jedoch nicht. 
Der schweizerische Bundesrat hatte zwar schon einiges unternommen. So schuf er eine Zentralstelle für Arbeitsbeschaffung und forcierte den Bau von SBB-Strecken, von Grenzanlagen und Alpenstrassen. 1934 sorgten freisinnige Kreise mit der Volks­initiative «Ausbau der Alpenstrassen und der Zufahrtsstrassen» für Druck. Im Bereich der Wirtschaft unterstützte der Bundesrat die Textil- und die Uhrenindustrie, manche Banken sowie die Landwirtschaft. Das in diesen Jahren stark gewachsene staatliche Engagement kommt im Anstieg der sogenannten Staatsquote zum Ausdruck. Der Anteil der Staatsausgaben am Bruttoinlandprodukt hatte sich von etwa 10 Prozent vor dem Ersten Weltkrieg auf 20 Prozent im Jahr 1939 verdoppelt (heute 35 Prozent). 
Der Bundesrat führte trotz Krise seine Finanzen wie ein «guter Hausvater» und bemühte sich, seinen Haushalt ohne Schulden auszugleichen. Dies gelang fast immer. Auch dazu ein Vergleich: Vor dem Ersten Weltkrieg hatte der Bund noch keine Schulden, 1939 waren sie auf 1,5 Milliarden Franken angewachsen (heute über 100 Milliarden). Dieser «Mini-Schuldenberg» war wirklich bescheiden, auch wenn man berücksichtigt, dass der Geldwert damals deutlich höher war. 
Die «Sparpolitik» des Bundesrates wurde jedoch vor allem von Kreisen kritisiert, die sich an der Lehre des englischen Ökonomen John Maynard Keynes orientierten, der vor allem in den USA die Politik bestimmte. Keine neuen Steuern war seine Devise, sondern schuldenfinanzierte Mehrausgaben sollen die Nachfrage ankurbeln und Arbeit schaffen. Die Schweiz «tickte» anders: 1932 reichte der Schweizerische Gewerkschaftsbund und der Föderativverband der Angestellten die Volksinitiative «Für eine ausserordentliche eidgenössische Krisensteuer» ein, um die «Löcher» im Staatshaushalt zu stopfen und um einen Lohnabbau beim Personal zu verhindern. Der Bundesrat nahm das Anliegen auf und beschloss im Jahr 1934 notrechtlich die Krisenabgabe, eine befristete und progressive Einkommensteuer, die hohe Einkommen deutlich stärker belastete. 1938 stärkte das Volk dem Bundesrat den Rücken und stimmte der Krisensteuer an der Urne mit 72 Prozent Ja sehr deutlich zu.

Schulterschluss vor dem Zweiten Weltkrieg

Für die Sozialdemokraten genügten die Anstrengungen der Behörden zur Arbeitsbeschaffung jedoch bei weitem nicht. Sie hatten 1937 mit 280 000 Unterschriften die Volksinitiative «Nationales Arbeitsbeschaffungsprogramm» eingereicht, das sie aus den Reserven der Nationalbank finanzieren wollten. Nun gelang der Landesregierung ein Kunststück. Die Zeiten hatten sich geändert. Hitler war in Österreich einmarschiert, und die Bedrohung aus dem Norden war offensichtlich geworden. Im Frühjahr 1938 stellte Bundesrat Rudolf Minger in der Landesverteidigungskommission fest: «Bis heute war der Fall eines isolierten Angriffs einer Grossmacht gegen uns undenkbar, heute müssen wir diese Gefahr wenigstens als möglich ins Auge fassen und bedenken, dass wir in Zukunft auf uns selbst angewiesen sind.» Das Zusammenspiel von Bundesrat, Parlament und Volk funktionierte nun ausgezeichnet. Die Landesregierung verband das Anliegen der Volksinitiative mit der Landesverteidigung und beantragte insgesamt 415 Millionen Franken: 200 Millionen waren bestimmt für den Kauf von Kampfflugzeugen und der Rest für Arbeitsbeschaffungsmassnahmen. Das Volk stimmte am 4. Juni 1939 mit eindrücklichen 70 Prozent Ja zu. Die Sozialdemokraten waren sich des Ernsts der Lage bewusst und zogen ihre Volksinitiative noch am gleichen Tag zurück. Wenige Wochen später begann der Zweite Weltkrieg. 

Sozialdemokratische Volksinitiative von 1943 «Wirtschaftsreform und Rechte der Arbeit»

Auch während des Krieges kam es immer wieder zu Volksinitiativen. Als sich im Jahre 1943 nach der Schlacht von Stalingrad die Wende im Zweiten Weltkrieg abzeichnete, machten sich manche Politiker bereits Gedanken über die Nachkriegszeit. Die SP Schweiz war der Meinung, dass die «alte Welt zusammenkrachen» und das sozialistische Gedankengut nach der Niederlage des Nationalsozialismus Aufwind bekommen würde. Sie beschloss das Programm «Neue Schweiz». Die «Befreiung von der Herrschaft des Kapitals soll dem gesamten Schweizervolk Wohlstand und Kultur sichern.» Der Staat sollte ein gerechtes Wirtschaftssystem einrichten, die Wirtschaftsabläufe vermehrt systematisch planen, Grosskonzerne in Gemeineigentum überführen, den Boden und die Wohnhäuser der Spekulation entziehen, das Recht auf Arbeit gewährleisten und manches mehr. (vgl. 100 Jahre Sozialdemokratische Partei der Schweiz, 1988, S. 55, 346)
Parallel dazu lancierte die SP eine Volksinitiative mit dem Titel «Wirtschaftsreform und Rechte der Arbeit» und reichte sie mit mehr als 150 000 Unterschriften ein. Während im Jahr 1894 die Volksinitiative «Recht auf Arbeit» der SP die liberale Wirtschaftsverfassung sozialer ausgestalten wollte, hatte diese Initiative das Ziel, die Wirtschaftsordnung in der Bundesverfassung auf einen neuen Boden zu stellen. Die Garantie der Handels- und Gewerbefreiheit in Artikel 31 sollte aufgehoben und durch eine staatliche Wirtschaftslenkung ersetzt werden. 

Art. 31 Abs. 1
1.    Die Wirtschaft ist Sache des ganzen Volkes. 
2.    Das Kapital ist in den Dienst der Arbeit, des allgemeinen wirtschaftlichen Aufstieges und der Volkswohlfahrt zu stellen. 
3.    Der Bund ist befugt, die zu diesem Zweck erforderlichen Massnahmen in Aufbau und Organisation der nationalen Wirtschaft anzuordnen. 
4.    Die Existenz der Bürger und ihrer Familien ist zu sichern. 
5.    Das Recht auf Arbeit und deren gerechte Entlöhnung sind zu gewährleisten. 
6.    […]

Volksinitiativen sind immer auch ein Stück Parteiengeschichte. 1894 waren die Sozialdemokraten noch eine schwache Partei, die mit Jakob Vogelsanger aus Zürich einen einzigen Vertreter im Nationalrat hatte. Ihre erste Volksinitiative «Recht auf Arbeit» reichte sie 1883 mit 53 000 Unterschriften ein – nur wenig mehr als verlangt. 1943 – sechzig Jahre später – war die Situation ganz anders. Die SP war zur wählerstärksten Partei herangewachsen, die für ihre Volksinitiativen jeweils ein Vielfaches der verlangten Unterschriften sammelte. Sie war mit einem Anteil von gegen 30 Prozent auf dem Zenit in der Wählergunst (heute 19 Prozent). 1943 war Ernst Nobs als erster Sozialdemokrat in den Bundesrat gewählt worden – ein längst überfälliges Ereignis.
Die neue Volksinitiative der SP zum Recht auf Arbeit war ein sozialistischer Gegenvorschlag zu den Wirtschaftsartikeln in der Bundesverfassung, die das Parlament kurz zuvor revidiert hatte und über die das Volk nach dem Krieg abstimmen sollte. Der Entwurf des Parlamentes hielt an der Handels- und Gewerbefreiheit fest und sah jedoch zahlreiche Möglichkeiten vor, in verschiedenen Bereichen davon abzuweichen. Der Bundesrat lehnte die Volksinitiative ab. Der Staat könne dem einzelnen Bürger nicht ausreichend lohnende Arbeit verschaffen, ohne das Wirtschaftsleben gesamthaft zu organisieren. 

Volksinitiative des Landesrings der Unabhängigen von 1943 «Recht auf Arbeit»

Die SP war jedoch nicht allein mit dem Plan, den revidierten Wirtschaftsartikeln des Parlaments in der Abstimmung einen Gegenvorschlag gegenüberzustellen. Der Landesring der Unabhängigen lancierte fast gleichzeitig mit der SP ebenfalls eine Volksinitiative mit dem fast gleichen Namen «Recht auf Arbeit». 
Der von Gottlieb Duttweiler geführte Landesring verfolgte jedoch ein ganz anderes Ziel als die Sozialdemokraten. Zwar fand auch er, der Abbau der Arbeitslosigkeit müsse in den Gemeinden, in den Kantonen und im Bund das oberste Ziel sein. Das sei zu erreichen, jedoch nicht mit mehr, sondern mit weniger Gesetzen und mit mehr Wirtschaftsfreiheit. Die neuen Wirtschaftsartikel enthielten zu viele Gebote und Verbote. Der «alte» Wirtschaftsliberalismus sollte nicht mit einer Vielzahl neuer staatlicher Regeln korrigiert werden, sondern sich verbinden mit einem Mehr an ethischer Gesinnung und sozialer Verantwortung. Kurz zuvor hatte Duttweiler seine Migros von einer AG in eine Genossenschaft umgewandelt, indem er sie seinen treuen Kundinnen und Kunden schenkte. (vgl. dazu mehr in Teil 5 der Artikelfolge vom 15. September). 
Für die Arbeitslosen sah er folgendes vor: Falls jemand die Arbeit verliert, soll er die Möglichkeit haben, innert kurzer Zeit wieder zu Arbeit zu kommen. In der Zwischenzeit erhält er eine Entschädigung für den Verdienst­ausfall – verbunden mit Fortbildungs- und Umschulungskursen. Diese sei eine Ersatzleistung der Gesellschaft und ein Ausfluss des Rechts auf Arbeit und nicht bloss eine Unter­stützung. Diese Ideen sollten später die Grundlage der heutigen Arbeitslosenversicherung bilden. 
Eine weitere Volksinitiative zum Thema Recht auf Arbeit, ebenfalls aus dem Jahr 1943, darf nicht vergessen werden: 
Die Bauernheimat-Bewegung reichte die Initiative zum «Schutz des Bodens und der Arbeit durch Verhinderung der Spekulation» ein. Landwirtschaftlichen Boden sollte nur noch erwerben dürfen, wer ihn selbst bearbeitet und als Grundlage für seine Existenz bewirtschaftet, forderten die Jungbauern. Diese Initiative sollte den Anstoss geben für ein neues bäuerliches Bodenrecht. 
Die zahlreichen Volksinitiativen, die seit 1894 das Recht auf Arbeit auf diese oder andere Art zum Inhalt hatten, stehen für wichtige Phasen in der Geschichte der Schweiz, in denen die Bevölkerung um eine Lösung der sozialen Frage und um eine sozialverträgliche Wirtschaftspolitik gerungen hat. 

Bundesverfassung mit neuem Leitbild

Wie ging es weiter? Fast gleichzeitig mit den drei Volksinitiativen aus dem Jahr 1943, die das Recht auf Arbeit zum Thema hatten, wurden zwei weitere Volksinitiativen eingereicht, die soziale Ziele verfolgten. In der einen ging es um eine neue Ausrichtung der Altersversorgung und in der anderen um eine neue Familien­politik.
So kam es nach dem Krieg innerhalb kurzer Zeit zu zahlreichen Volksabstimmungen über grundlegende wirtschaftliche und soziale Anliegen aus der Bevölkerung. Drei Vorschläge zur Reform der Wirtschaftsartikel in der Bundesverfassung standen sich gegenüber, die sich im Kern wesentlich unterschieden: Das Parlament hielt in seinem Entwurf an der Handels- und Gewerbefreiheit als individuelles Grundrecht (und als Leitsatz für die Wirtschaftsordnung) fest, sah aber zahlreiche Möglichkeiten vor, davon abzuweichen. Die Sozialdemokraten dagegen beseitigten die Wirtschaftsfreiheit aus der Verfassung und ersetzten sie durch die Regelung, dass der Staat die Wirtschaft lenkt. Der Landesring der Unabhängigen mit Gottlieb Duttweiler sahen dies anders. Sie forderten nicht weniger, sondern mehr Wirtschaftsfreiheit. Der «alte» Liberalismus sollte nicht mit mehr Gesetzen, sondern mit einem Mehr an Ethik und Verantwortung korrigiert werden. Zu all dem würde das Volk über ein neues bäuerliches Bodenrecht und über eine neue Landwirtschaftspolitik entscheiden. Damit nicht genug: Nicht weniger wichtig waren die Abstimmungen über eine neue Familienpolitik und über eine neue Altersversorgung. 
Das Volk sollte nach dem Krieg innert kurzer Zeit in zahlreichen Urnengängen über die Grundlagen der sozialen Marktwirtschaft der Schweiz abstimmen, wie wir sie heute kennen. Es sollte eine Totalrevision der Bundesverfassung im kleinen werden – ein Aufbruch in eine neue Zeit (in der wir heute leben). Man konnte gespannt sein.     •

Quellen: 
Alfred Kölz. Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte (mit Quellenbuch), Bern 2004; 100 Jahre Sozialdemokratische Partei, Zürich, 1988 
Häner Isabelle. Nachdenken über den demokra­tischen Staat und seine Geschichte, Beiträge für 
Alfred Kölz, Zürich 2003
W. Linder, C. Bolliger, Y. Rielle. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007, 2010
Bruno Hofer. Volksinitiativen der Schweiz, 2012
Kriele Martin. Die demokratische Weltrevolution. Warum sich die Freiheit durchsetzen wird, München 1987
Erich Gruner. Arbeiterschaft und Wirtschaft 
in der Schweiz 1880–1914, Zürich 1988
René Rhinow, Gerhard Schmid, Giovanni Biaggini, Felix Uhlmann. Öffentliches Wirtschaftsrecht, 
Basel 2011
und manches mehr.